如何在遵循党章和《行政监察法》赋予职能的前提下，通过创新管理机制，整合监督力量，进一步弥补乡镇纪委职能作用发挥不够好的“短板”问题？贵州省毕节市在深化纪检监察派驻机构统一管理的基础上，充分调研论证，创设了民生项目监督特派组，通过市、县（区）纪检监察机关、派驻机构、乡镇特派组“三点一线”运作模式，不断整合市、县、乡纪检监察监督力量，进一步编织监督制约权力运行的“笼子”。

　　设立背景

　　近年来，在国家和省级政策的支持下，毕节的发展迎来新的机遇期，这对纪检监察机关的工作提出了新的要求。与此同时，随着各级各部门对民生领域的投入力度逐年加大，违纪违法案件在民生领域也呈易发多发态势。如何充分发挥纪检监察机关职能作用，加强对民生项目资金管理使用情况的监督，日益重要。而纪检监察机关作用发挥的短板主要在乡镇，特别是对民生项目资金不敢监督、不会监督、监督乏力，主要表现在以下几个方面：

　　一是监督主体意识缺失。乡镇纪检监察组织的工资、福利待遇、办公经费等都由乡镇负责解决。所在乡镇对纪检监察工作具有很大的掌控权和话语权，纪检监察干部很难进行大胆的监督。二是专职不专现象突出。多年来，乡镇纪委书记实际参与党委、政府的很多具体分工，主要时间和精力投入到经济工作以及其他事务工作中，真正从事纪检监察工作的时间较少，职能作用发挥不够。三是乡镇纪委书记基本上是双重身份，即是裁判员又是运动员，监督乏力。四是有名无实问题明显。按照机构编制乡镇纪委名义上是一套班子，有五人组成，有纪委书记，有纪检专干，有纪委委员，但事实上所有的纪委委员是兼职，工作上有名无实。五是顾虑较多，存在“三怕”。怕得罪下属，乡镇纪委书记认为自己分管的很多工作还要协调部门和村加以落实，如果得罪人太多，给自己添麻烦；怕得罪领导，一些纪委书记认为党风廉政建设怎样抓，关键要看主要领导的意见，存在不管不问、一团和气现象；怕影响仕途，担心案件的查处得罪了人，树敌太多容易丢票，因此监督力度不够。

　　因为上述问题的存在，乡镇纪检监察组织的职能作用发挥不够好，着力解决这些问题迫在眉睫。毕节市委、市政府和市纪委依靠市县纪检监察派驻机构统一管理工作积累的经验，创新工作机制，整合县（区）纪工委、监察分局和乡（镇、办事处）纪委、监察室人力资源，设立毕节市乡（镇、办事处）民生项目监督特派组，实现县级纪委对乡镇纪委的统一管理，使市、县纪检监察派驻机构和乡镇特派组三点连一线，形成纵横交错的立体监督格局，从而达到整合纪检监察系统监督资源，进一步发挥乡（镇、办事处）纪委职能作用的目标。

　　主要做法

　　明确“一个构架”。确立“以市统领、县区管理，乡镇设置”的基本构架，通过以民生项目监督为载体，充分整合纪委、监察局、纪工委、监察分局和乡（镇、办事处）纪委的力量，以乡（镇、办事处）为单元设立256个民生项目监督特派组，明确为县（区）纪委、监察局管理的正科级常设机构，按照编制不减、职数不丢的原则，每个乡（镇、办事处）特派组核定编制3至6人，主要从县（区）纪检监察系统编制内调剂解决。特派组设组长1名（正科级领导职务），由县（区）派出纪工委、监察分局书记或局长兼任（一人兼若干乡镇）；副组长1名（副科级领导职务），由乡（镇、办事处）纪委书记担任；特派员由乡（镇、办事处）纪委人员组成。县（区）纪委、监察局集中管理民生项目监督特派组的人权、事权、财权，实行人员统一调配，工作统一安排，后勤统一保障。

　　理顺“两个关系”。一是理顺县（区）纪委、监察局与特派组的关系。县（区）纪委、监察局与特派组是领导与被领导的关系，特派组直接受县（区）纪委、监察局领导，独立履行监督检查职责。各特派组在县（区）纪委、监察局的领导下开展工作，严格执行和落实特派组管理办法、监督检查办法、民生项目备案办法等一系列规章制度，重大事项和违纪案件查处直接向纪委、监察局报告。二是理顺特派组与乡镇党委、政府的关系。特派组与乡镇党委、政府的关系是监督与被监督的关系，特派组有权对乡镇党委、政府的工作进行巡查。乡（镇、办事处）纪委书记担任同级党委委员，但包括乡（镇、办事处）纪委书记在内的所有特派组专职人员不再负责纪检监察工作以外的分工。乡镇纪检监察工作仍由乡镇纪委按照党章和有关法律法规组织实施。

　　授予“三项职权”。明确了“三项职权”确保特派组放心放手放胆、有职有权履行监督职责。明确规定特派组可直接向上级纪检监察机关报告有关重大事项，特派组组长在所负责的乡镇范围内可随时调配监督力量，适时组织交叉监督检查、交叉办案、集中力量重点抽查，整合县（区）纪委、监察局或纪工委、监察分局的力量全面巡查等。

　　突出“十项职责”。明确了“十项职责”确保规范履职：监督检查上级重大决策部署特别是民生政策的贯彻执行情况；监督民生建设项目资金特别是涉农资金、物资的分配管理使用情况；受理核实群众的举报投诉；纠正损害群众利益的不正之风；查办民生项目实施中的违纪违法案件；开展民生领域预防腐败工作；对乡（镇、办事处）党委、政府的工作进行巡查；向上级纪检监察机关报告有关重大事项；指导乡（镇、办事处）纪委工作；承办上级纪检监察机关交办的其他工作。

　　初步成效

　　目前，毕节市共设立民生项目监督特派组256个，实现了全市各乡镇全覆盖，共投入财政专项启动工作经费1455.68万元，配备了专职特派员705人、兼职特派员65人，全面完成人员编制、人事档案、后勤保障、人员分工等工作的移交划转，经费预算全部单列到各县区纪委、监察局，新的运行机制已经形成，成效初显。

　　监督瓶颈得到突破。如果把基层纪检监察管理体制改革比做一场手术的话，那么，明晰监督者与被监督者的关系，保证监督者的独立监督权，无疑是这台手术中最关键的一刀。通过设立民生项目监督特派组，解决乡镇纪委和同级党委在一个锅里吃饭的问题，乡镇纪委不愿监督、不敢监督、不会监督的现象得到有效扭转。通过对党委、政府工作的巡查，很多乡镇都历史上第一次收到了来自同级纪委的“督办建议书”，并且做到了件件有着落、有回复。

　　监督意识明显增强。通过工作机制创新，民生特派组成员对加强监督检查是第一位职责的意识逐步强化，工作中敢于监督、善于监督，大胆履职。通过出台《毕节市乡（镇、办事处）民生项目监督特派组管理办法（试行）》、《毕节市民生项目监督特派组监督检查暂行办法》、《毕节市民生项目备案实施办法》，明晰了直接抓什么、牵头抓什么、督促抓什么，特派组紧紧围绕“十项职责”，对农村义务教育经费、营养午餐经费、“美丽乡村”建设、铁路建设征地征收补偿资金等民生工程的推进强化监督检查。

　　监督合力充分凸显。通过监督力量的有效整合，市、县、乡纪检监察机关建立了信息共享机制，使市、县纪检监察派驻机构的工作更有抓手，上下联动机制更为顺畅，加上各特派组组长在所负责的乡镇范围内整合力量实行交叉办案，工作合力更加凸显。截至目前，全市256个特派组共开展民生项目监督检查4876人次，涉及项目1259个，发现问题280个，督促整改问题188个，涉及资金1.16亿元；立案47件，结案16件；实施问责31人，给予党政纪处分7人，其中科级以上干部3人，移送司法机关1人。

　　改进对策

　　由于此项工作还在探索推进中，尚存在一些不足之处，有待改进。比如，认识不够到位。由于受传统工作惯性的影响，个别乡镇“一把手”对设立民生项目监督特派组存在认识不到位，有的甚至认为少了“干活”人员，一定程度影响工作进度。再比如，发展不平衡。由于受一些客观条件的限制，部分民生项目监督特派组工作启动相对滞后，成效不明显。还有就是，制度机制有待进一步完善。设立民生项目特派组无现成模式可借鉴，在探索实践过程中，对运行、管理、保障机制的探索有待深入，特别是在干部队伍建设方面，纪检监察队伍扩大了，人员增加了，如何打造一支党性坚强、作风优良、人民群众可亲可信可敬的纪检监察干部队伍，是一个重要而紧迫的课题。

　　为此，在下一步的工作中，我们将着力做好以下几个方面：进一步营造良好氛围，通过宣传设立民生项目监督特派组的工作原则、设立依据、目的意义、运行机制等，统一思想、形成合力。充分运用各类宣传载体，加大宣传力度，提高群众知晓率，确保家喻户晓。进一步加强制度建设，对民生项目监督特派组及纪检监察派驻机构统一管理的内部组织构成、人员交流、职能职责、奖惩考核作出原则规定，进一步完善上下联动机制、完善横向互动机制、沟通协作机制。进一步完善监督体系，积极探索履行监督职责的新思路、新途径、新方法，切实把监督工作的着力点由事后查处转向事前监督、事中监控、事后查处的结合上，真正把新的管理体制优势转化为监督工作强势。进一步加强干部队伍建设，坚持严把入口关，科学吸纳人才，同时加强对纪检监察干部队伍培训管理，真正做到“以学立身、以干强身、以德修身、以廉洁身”。（朱江华）